Negen adviezen voor structurele financiering vergroening steden
De bekostiging van groene klimaatadaptatie in de bestaande stad schiet structureel tekort. Dat blijkt uit het nieuwe onderzoek Bekostiging groene klimaatadaptatie, uitgevoerd door bureaus &flux en Arcadis in opdracht van het ministerie van VRO. De onderzoekers doen negen aanbevelingen om gemeenten én het Rijk te helpen vergroening structureel te financieren.
Op basis van projectbegrotingen, beleidsanalyses, interviews met tien gemeenten en een expertsessie met Utrecht, Rotterdam, Rebel, Arcadis en de Universiteit Utrecht constateren de onderzoekers dat structurele vergroening alleen lukt als gemeenten hun financiële fundament op orde brengen.
Dat begint met inzicht in alle geldstromen en het bundelen daarvan in een meerjarig groenprogramma. De Groot: ‘De kernboodschap is: zorg voor borging in programma’s, het liefst onder de Omgevingswet.’
Patrick de Groot, strateeg Groen bij &flux en een van de onderzoekers, ziet dat patroon overal terug. ‘Iedereen zit op zijn eigen eilandje. Afdelingen volgen vooral hun eigen stramien en zetten bestaande instrumenten in zoals ze dat altijd hebben gedaan. Er wordt opvallend weinig om zich heen gekeken. Blijkbaar zijn veel ambtenaren hun blik naar buiten kwijt.’
Aanbevelingen: eerst orde, dan versnelling
De onderzoekers adviseren gemeenten om alle relevante middelen – zoals rioolheffing, ontwikkelbudgetten, vervangingsmiddelen en subsidies – integraal in beeld te brengen en onder te brengen in een programma dat meerdere jaren vooruitkijkt. Daardoor wordt vergroening minder afhankelijk van toevallige projectmomenten en blijft het niet langer een restpost. Daarnaast moet de scheiding tussen aanleg- en beheerbudgetten worden opgeheven. Die leidt nu tot situaties waarin geld dat overblijft bij de aanleg niet mag worden doorgeschoven naar beheer. ‘Een bizarre praktijk die vergroening structureel remt’, aldus De Groot.
Ook pleiten de onderzoekers voor een 0-meting — zodat gemeenten weten hoeveel groen er werkelijk is en hoeveel erbij moet — en voor het gebruik van batenberekeningen om politieke en ambtelijke steun te versterken. Daarmee krijgen begrotingen een realistische basis.
Voor het Rijk zijn vooral duidelijke kaders nodig: uniforme definities van stedelijk groen, eenvoudiger wettelijke financieringsmogelijkheden en betere borging van groen in gebiedsontwikkeling, bijvoorbeeld via inbrengwaarden.
Gemeenten vragen bovendien om een landelijke financiële handreiking die inzicht geeft in praktische instrumenten en juridische routes.
Iedereen doet z’n eigen trucje
De versnippering in financiering loopt volgens De Groot even hard door in de cultuur binnen gemeenten. ‘Instrumenten zijn nooit honderd procent dichtgetimmerd, maar worden doorgaans wel zo gebruikt. Koplopers zoeken de randjes op en zetten ze slimmer in. Maar de meeste gemeenten doen dat niet. Daardoor lopen ze onnodig vast.’
Een zichtbaar gevolg daarvan is hoe ingewikkeld gemeenten omgaan met onderhoudsgeld. ‘Gemeenten slagen er soms in om tijdens de aanleg van een project wat geld over te houden, maar dat mag niet automatisch door naar beheer’, zegt hij. ‘Dus moet steeds opnieuw een potje worden aangeboord.’
Onvoldoende grip op de kosten van ambities
Veel gemeenten blijken bovendien geen compleet overzicht te hebben van hun groene opgave. Zonder 0-meting is onduidelijk hoeveel groen er staat en wat de ambities financieel vragen. Daardoor wordt vergroening pas laat financieel getoetst en blijft het kwetsbaar voor bezuinigingen. De Groot noemt Rotterdam een goed voorbeeld omdat de gemeente geldstromen zichtbaar maakt en ze structureel via programma’s organiseert.
Naast gemeenten heeft ook het Rijk een rol te spelen. Waar gemeenten hun interne fundament moeten versterken, moet het Rijk ondersteuning bieden door te zorgen voor een gelijk speelveld: consistente definities, passende wetgeving en een financiële handreiking die gemeenten helpt bij de uitvoering. Dat voorkomt dat vergroening afhankelijk blijft van toevallige capaciteit, toevallige mensen en toevallige kansen. De Groot noemt onder andere de nog ontbrekende landelijke Groennorm, als voorbeeld van wat het Rijk kan bijdragen aan structurele verankering van groene thema’s in gemeentelijk beleid.
Van versnippering naar structurele aanpak
De aanbevelingen van de onderzoekers laten zien dat het grootste deel van de oplossing bij gemeenten zelf ligt: betere programmasturing, het doorbreken van organisatorische schotten en vroegtijdige samenwerking tussen beheer, ontwerp en uitvoering.
Door instrumenten strategischer in te zetten, vooral de rioolheffing en ontwikkelbudgetten en door begrotingen te baseren op feiten, ontstaat een structurele basis waarop vergroening niet langer telkens bevochten hoeft te worden.
Gemeenten hoeven wat De Groot betreft op niemand te wachten om ‘de stoute schoenen aan te trekken’ en instrumenten en processen vrijer te interpreteren. Nederland heeft volgens hem meer wethouders nodig die voorbij blokken van vier jaar denken.
Door de structurele borging van vergroening en klimaatadaptatie in programma’s zijn ambtenaren en partners van gemeenten (zoals gebiedsontwikkelaars) minder afhankelijk van de wisselende ambities onder bestuurders.
Negen adviezen voor structurele financiering vergroening steden:
- Gemeenten moeten alle relevante geldstromen voor vergroening integraal in beeld brengen.
- Veranker vergroening in een meerjarig groenprogramma om afhankelijkheid van toevallige projectmomenten te voorkomen.
- Hef de scheiding tussen aanleg- en beheerbudgetten op om continuïteit in financiering te waarborgen.
- Voer een 0-meting uit om de werkelijke groene opgave en kosten goed te kunnen bepalen.
- Gebruik batenberekeningen om politieke en ambtelijke steun voor vergroening te versterken.
- Betrek beheer vanaf het begin bij planvorming zodat ontwerpen uitvoerbaar en betaalbaar blijven.
- Het Rijk moet zorgen voor duidelijke landelijke definities en consistente beleidskaders voor stedelijk groen.
- Maak het juridisch eenvoudiger om groen te financieren, onder meer in gebiedsontwikkeling via instrumenten zoals inbrengwaarden.
- Ontwikkel een landelijke financiële handreiking die gemeenten ondersteunt bij het toepassen van effectieve financieringsinstrumenten.
Auteur: Jesse Kiel
